数治自然资源 | 国土空间规划编制思路探讨
建立国土空间规划体系并监督实施是新时期自然资源和规划的重要改革工作。当前国土空间规划体系面临难得的历史机遇，同时也遭遇诸多困难和挑战。国土空间规划体系的建立，不是主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划的简单叠加，而是对原有规划优势的充分融合。规划编制要达到“既注重宏观也注重微观，既注重自然也注重人文，既有管控也有发展，既注重技术性也注重政策性，既要研究实体空间也关注经济社会问题，既要强调全国的统一性也考虑到地方因地制宜的差异性”的高标准、严要求，十分考验规划编制科学性、协调性和系统性。基于此，本文基于《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，对国土空间规划编制思路与技术路线进行探讨和思考。
规划编制应遵循
“以人为本”
新时代的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，无论部门改革怎么变，其目的是为了更好地应对这一主要矛盾，规划亦然，规划应始终要围绕“以人民为中心”“为人民编制规划”这一核心思想，更加凸显新时代生态文明的要求、高质量发展和绿色发展理念，做有温度、有智慧、有人味的规划。
党的十八大以来，党中央、国务院把生态文明建设和生态环境保护摆在更加重要的战略位置。2018年3月，国家组建自然资源部，统筹自然资源保护与利用，将建立空间规划体系并监督编制实施作为其主要职责之一。这些都揭示生态文明建设是未来经济发展的主旋律。
从主体内容上看，规划应包含但不限于现状分析与基础评价、落实上位规划与战略定位、用地布局与优化、自然资源保护与利用、规划保障实施等几个方面。
以编制成果为导向
激发“多规合一”新活力
国土空间规划作为一项承担对各专项规划指导与约束作用的全新规划，是对国土空间开发、保护、整治、修复的统筹部署，是各类空间资源要素配置和国土空间用途管制的基本依据。在编制方面，虽然目前尚未有明确的规范标准，但总体应坚持“多规合一”为目标， 把人民对美好生活的向往作为规划的出发点和落脚点，注重研究如何发挥战略性、科学性，起到协调性作用的问题。
国土空间规划编制技术路线图
1
全面摸清国土空间本底
科学研判发展趋势
应摸清国土空间本底条件，分析历年土地、水、矿产、森林等资源开发利用的数量、质量、结构、空间布局特征和演变规律，总结国土空间开发利用的特点和问题。开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价，识别资源环境承载能力和关键限制因素，分析国土空间开发潜力，通过规划实施评估总结成效分析问题，研判未来一段时间内国土空间开发保护面临的变化、风险与挑战。通过政策解读明确发展要求和使命，并识别发展优势和短板、发展机遇和挑战。
2
继承发展上位规划要求
谋划空间发展目标
落实省、区域总体定位和主体功能区战略，制定市域国土空间开发和保护的功能定位、发展战略，按照主体功能区定位和城市的资源禀赋等综合因素确定城市性质。规划调控指标体系构建，落实上位规划目标基础，从资源环境约束、国土空间保护、空间利用效率、生态整治修复等方面提出分阶段规划目标和指标，并将主要指标分解到下级行政区。
国土空间开发保护总体格局。落实国家和区域空间战略，形成国土空间开发保护总体格局，合理划定三区三线，制定合理、可控、可行的国土空间管控规则。
3
优化空间开发保护格局
实现国土空间管控
国土空间保护格局：立足自然资源本底，统筹生态、农业、历史文化等重要保护区域和廊道，划定落实“三区三线”，重点识别生态功能重要区域和生态敏感脆弱区域，明确生态服务主导功能；在梳理生态功能区已有管制规则的基础上，依据有关法律法规和经批准的保护规划，重点从自然资源保护、生态保护修复、防灾减灾、开发强度控制、人口迁移引导、现状建设用地腾退、新增建设项目准入等方面，提出约束性指标和管控要求。
国土空间开发格局：分析人、地、产、城、交通的关系，明确中心城区空间结构布局与开发建设控制要求，确定城镇、产业开发的轴带和重要节点。在资源利用、产业布局、基础设施和公共服务设施建设、防灾减灾、社会管理等领域提出发展重点和方向，引导各类要素合理流动。综合评价区域发展条件，明确城镇等级结构和职能分工，合理确定重点拓展方向和建设规模，预留城市发展弹性空间；优化产业空间布局，提出结构升级、分布合理、功能互补的产业空间布局体系；促进乡村振兴，按区域、类型进行乡村规划指引。
4
统筹自然资源保护利用
开展国土整治修复
自然资源保护与利用：坚持节约优先、保护优先，统筹各类自然资源的保护与利用，确定自然资源利用上限，提出各类自然资源供给总量，结构优化、布局调整的重点和方向，以及时序安排等。包括水资源保护与利用、森林资源保护与利用、耕地资源保护与利用、矿产资源保护与利用。
支撑体系与生态修复：按照适度超前的原则，合理配置各类基础设施，构建便捷高效、绿色智能、安全有效的综合性立体基础设施网络，减少线性基础设施对国土空间的分割，实现基本公共服务均等化,基础设施通达程度比较均衡。
整体保护与综合治理：遵循“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，围绕生态系统的整体保护和系统修复，针对区域生态服务功能退还、湖泊湿地等生态空间萎缩、地下水超采、洪涝、自然灾害等问题，统筹整体保护、系统修复和综合治理。
5
健全规划实施监督机制
完善开发保护制度
规划评估。建立“一年一体检、五年一评估”的评估机制，自然资源部门会同发展改革、生态环境、城乡建设、农业农村等部门定期评估规划执行情况。
监督考核。构建“横向协调、纵向联动”的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，建立监测预警长效机制。加强监督检查，建立实施绩效考核制度。
配套政策。健全国土空间用途管制、自然资源有偿使用、生态补偿、空间管控传导、区域协调联动等制度，按照政策精准化、措施精细化、协调机制化的要求，制定人口流动、产业投资、金融财税和资源配置等配套政策。
构建规划成果体系
提升空间治理水平
将国土空间规划成果落实并监督实施到位，才能最终实现国土空间规划体系的完整版拼图。武大吉奥依据自然资源部的相关要求，同步建立国土空间基础信息平台和“一张图”实施监督信息系统，将国土空间规划成果数据，纳入国土空间规划“一张图”，确保“发展目标、用地指标、空间坐标”一致，为规划实施、监督、评估、预警提供有力数据支撑。
武大吉奥潜心自然资源信息化建设十余载，立于时代新风口，以“数据业务化、业务数据化”双引擎驱动，围绕资源中心和能力中心两项重点，覆盖4大核心要点（标准规范、数据关系、资源整合建库和云资源统筹管理）与5大核心能力（分析模型构建能力、业务审查支撑能力、多源数据融合能力、指标分析可视化能力和大数据计算分析能力），打造可感知、能学习、善治理、自适应的智慧型生态规划，推进空间规划编制-审批-管控-监测-评估-服务全流程数字化治理，提升空间治理能力的科学化、精准化和智慧化水平。
来源|自然资源与规划事业群
编辑|鲁越
责编|晓霞
设计|叶子
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